[摘要] 随着2018年国家对地铁审批门槛的提高，停滞批复的城轨交通建设规划越来越多，中小城市的首轮轨道交通建设出路在哪里?
衡阳市城市轨道交通项目在现阶段暂不满足相关条件，待衡阳市深入论证规划建设城市轨道交通的必要性和可行性，深化方案研究后，与国家发改委对接，再适时启动项目建设。近日，湖南省发改委回复网友提问“衡阳云轨交通什么时候开工建设”时，确认了上述消息。
停工多年
湖南省发改委还称，城市轨道交通建设投入巨大，为防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设。衡阳市在当前阶段应以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，科学合理地安排城市轨道交通规划建设规模时序。
实际上，衡阳云轨项目早在三年半之前就已停工。2017年12月10日，全称为衡阳旅游示范线云轨试验段耒水大桥项目(以下简称“衡阳云轨项目”)正式开工，不过项目开工不足一个月就被国家发改委紧急叫停。
接近湖南省发改委人士当时向《中国经营报》记者透露，2017年8月包头地铁被叫停后，国家发改委全面重新评估全国轨道交通建设情况，衡阳云轨项目被叫停原因是其不符合国家发改委审批程序，试图予以规避。该人士称，衡阳云轨项目既没有向国家发改委和住建部申报建设规划，也没有向湖南省发改委申报可研报告。在被叫停之前，项目仅进行了一些前期现场地勘工作。
衡阳云轨项目采用比亚迪股份有限公司(以下简称“比亚迪”，002594.SZ，01211.HK)研发的跨座式单轨系统，比亚迪将其命名为“云轨”。
一名湖南省政府人士对《中国经营报》记者表示，比亚迪没有将该系统称之为“单轨”，主要是不希望被定义为城市轨道交通车辆。衡阳云轨项目之所以称“旅游线”“示范线”，也是不想被定义为城市轨道交通项目，希望能以此规避国家发改委轨道交通审批程序。
衡阳市政府官网显示，衡阳云轨项目总长7.8公里，连接衡阳东站和洪塘路，计划2018年年底通车，其中，衡阳东至体育中心段，计划于2018年8月份通车，耒水大桥是云轨试验段的关键控制性工程。
城轨建设规划停滞多年
衡阳云轨项目被叫停从全国范围看具有普遍性。2017年8月，开工不足百天的包头地铁被叫停。包头市政府人士对《中国经营报》记者透露，包头地铁建设所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入能力不匹配。2017年8月初，中央高层关注此事，建议把地铁工程停下来，把更多地方投资用到支持企业发展和民生改善等更紧迫的任务上。
包头地铁被叫停也成为中央层面收紧城市轨道交通审批的信号。此后，国家发改委重新评估全国轨交建设情况，四年来，国家发改委未批复任何一个城市的首轮轨道交通建设规划，同时全国多地已经上马的轨道交通项目陆续被叫停。
泸州市住房和城乡建设局2020年底在回复市民关于“泸州市轻轨何时开工建设”的问题时表示，目前因国家政策变化及泸州财政承受能力等原因，城市轨道交通1号线一期工程及2号线建设项目在完成建设规划编制后，暂未开展建设规划报批等后续工作，目前处于暂停状态。
更早前，2020年11月27日，蚌埠市发改委在蚌埠市人民政府网回应民众关于有轨电车项目进展情况时也提到，根据国家要求，有轨电车项目要与相关规划统筹衔接(指城市轨道交通规划)，因蚌埠市常住人口条件未满足，城市轨道交通建设规划暂不能获批;蚌埠市人民政府还称，目前有轨电车未纳入城市总体规划，导致有轨电车项目实施缺乏上位规划的支撑。同时，审批方式尚未明确，目前蚌埠拟采用制式(比亚迪云巴)暂不能适用于有轨电车审批。
2018年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(以下简称“52号文”)，针对地铁审批，52号文将地方财政收入、GDP指标要求提高到原有规定的3倍。针对轻轨审批，地方财政收入和GDP指标要求也提高到原有规定的2倍以上。
52号文提出，要严控地方政府债务风险，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。
按照运载客流量大小，轨道交通分为大运量、中运量和小运量。大运量单向可运送3万～6万人次/小时，如地铁和城郊铁路等;中运量单向1万～3万人次/小时，如轻轨、单轨、磁悬浮等;小运量单向可运送1万人次/小时，如有轨电车等。
按照52号文要求，大运量的地铁和中运量的轻轨都需要国家层面审批，有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批。
在城市轨道交通政策收紧期间，曾发生过戏剧性的一幕。在包头地铁被叫停近四年后，2021年3月9日，包头市轨道交通规划建设管理办公室(以下简称“包头市轨道办”)在中国政府网发布《包头市城市轨道交通线网规划修编》项目的招标公告。这被业内看作是包头地铁被叫停近四年后，包头市重启轨道交通规划的一个信号。
在项目概况中，包头市轨道办称，项目规划年限分为远期和远景两个年限：远期规划年限为2035年，远景规划年限为2050年。规划主要内容之一是城市轨道交通建设时序规划，重点研究2025年、2030年、2035年的轨道交通分期规划方案。
不过，仅三天之后，3月12日，包头市轨道办再发公告，《包头市城市轨道交通线网规划修编》终止招标。包头市轨道办称，此线网规划修编需纳入城市综合交通规划统筹编制，所涉及相关采购内容和技术要求发生变化和调整，终止该项目本次招标。
对于此次招标项目的背景，公告称，《包头市城市轨道交通线网规划》2013年编制完成，共规划6条城市轨道交通线路。2019年9月，包头市全面启动国土空间规划编制工作，计划2021年8月完成规划编制任务，形成全市国土空间开发保护“一张图”和国土空间基础信息平台。《包头市城市轨道交通线网规划》需与国土空间规划协同匹配。因此包头市同步开展城市轨道交通线网规划修编工作，以利于包头市重大基础设施的空间管控和后期建设的需要。
值得一提的是，随着2018年国家对地铁审批门槛的提高，目前，包头市地区生产总值(GDP)、财政、人口等多项指标均未达到52号文规定的地铁申报标准。包头市政府官网公布的数据显示，2020年，包头市GDP为2787.4亿元，一般公共预算收入累计完成145.2亿元，分别低于3000亿元和300亿元的申报门槛。
2019年末包头市全市常住总人口289.7万人。包头市并未公布过近年市区常住人口的数据，但上述包头市政府人士对《中国经营报》记者表示，目前，包头市的人口指标未达到市区常住人口300万的门槛，他还对《中国经营报》记者透露，此次招标仅是对线网规划进行编修，包头市近期没有启动申报建设轨道交通项目的计划。
出路在哪里
面对越来越高的审批门槛，停滞批复的城轨交通建设规划，中小城市的首轮轨道交通建设出路在哪里?
中国城市规划设计研究院副院长李迅对《中国经营报》记者表示，对于三四线城市的轨道交通梦不能一概而论，要因地制宜。一方面要做需求预测，根据潜在运量而定，另一方面要看造价和经济承受能力，地方政府不能因建设城市轨道交通而造成过大的财政负担。“一些城市提出利用现有废弃的铁路改建成服务城市轨道交通的项目，既能节省成本，又能解决城市拥堵问题，这种思路就很好。” 他说。
就政策执行空间和如何把握尺度，上述地方政府人士还对记者表示，对于符合中运量审批条件的城市，可以继续做好城市轨道交通规划，等待审批开闸;对于财政收入不足150亿元或市区常住人口低于150万人，但距离这一目标较为接近的城市，可以预留城市轨道交通空间，建设时间再视社会经济、城市发展需求情况而定;对于财政和人口指标更低的城市，则不宜过早规划城市轨道交通系统。
从城市轨道交通机会成本上考量，北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，一些财力一般、客流量不多的城市，盲目申请、投资轨道交通，必然对地方财政和金融体系带来巨大风险。同时，轨道交通建成后，地方政府还要补贴运营成本。
在李迅看来，城市轨道交通属于公共服务品，不能完全以投入产出分析判定，交通规划可以适度超前，但绝不能过度超前。
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