[摘要] 近年来，各级检察机关贯彻落实习近平总书记重要指示精神，秉承“公共利益代表”的神圣职责，结合实际、因地制宜，在文物和历史文化遗产保护领域积极稳妥地进行公益诉讼实践探索。
准确把握公益诉讼职能定位
为文物和文化遗产保护
贡献检察力量
党的十八大以来，党中央高度重视文物和文化遗产保护工作。习近平总书记多次就历史文化遗产保护作出重要指示，提出一系列重要论述，强调历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位，为加强文物保护利用和文化遗产保护传承工作提供了根本遵循，也为检察机关探索开展文物和历史文化遗产保护公益诉讼指明了方向。近年来，各级检察机关贯彻落实习近平总书记重要指示精神，秉承“公共利益代表”的神圣职责，结合实际、因地制宜，在文物和历史文化遗产保护领域积极稳妥地进行公益诉讼实践探索，取得了初步成效。
准确把握历史文化遗产保护的公益属性，积极稳妥拓展案件范围。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》“加强对法律实施的监督”部分明确提出，“拓展公益诉讼案件范围”。最高检认真贯彻落实，将公益诉讼新领域案件探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，在2020年1月的全国检察长会议上明确部署，积极办理群众反映强烈的文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件，为完善立法提供实践依据。在全国两会审议通过的《最高人民检察院工作报告》中，再次强调积极、稳妥办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。最高检作为拓展公益诉讼案件范围中央改革任务的牵头单位，经与住房和城乡建设部、文化和旅游部、国家文物局等参加单位沟通，将完善文物保护公益诉讼法律体系，部署开展长城保护、大运河文化保护、革命文物保护等检察公益诉讼专项活动等列入实施规划和落实计划。同时，各级检察机关主动向党委、人大报告公益诉讼职能作用发挥情况，争取重视支持。截至今年7月，全国已有21个省级人大常委会作出支持或加强公益诉讼检察工作的专项决定，其中有15个省级人大常委会的专项决定中明确将“文物或文化遗产保护”纳入公益诉讼新领域案件范围。在近几年的全国两会上，一些全国人大代表、全国政协委员专门就文物和文化遗产保护领域公益诉讼提出建议和提案，相关建议提案数量逐年上升。总的看来，文物和历史文化遗产作为弘扬传统文化、维系民族精神、坚定文化自信的重要载体，是中华民族独立品格的历史凭证，不光具有物质和精神双重属性，同时具有明显的公共利益属性，从中央顶层设计到地方性立法，到各相关职能部门，对于充分发挥检察公益诉讼职能、有效激活现有制度、推动形成文物和历史文化遗产公益保护合力都有着高度共识，党中央高度重视，广大人民群众也寄托着美好的情感，将其纳入检察公益诉讼领域有利于加强对文物和历史文化遗产的司法保护力度。
紧紧围绕历史文化遗产保护的重点领域，因地制宜开展公益专项保护。
▶ 一方面，用好现有政策和法律依据加大保护力度。检察公益诉讼作为一项新生事物，一直在探索中发展、在发展中完善。根据民事诉讼法、行政诉讼法、英烈保护法的有关规定，已明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈权益保护，俗称“4+1”等领域的公益诉讼办案范围。目前，文物和文化遗产保护没有作为公益诉讼的一个专门领域，主要依据相应单行法的有关规定开展监督。一是 依据环境保护法关于环境包括人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等规定，纳入生态环境和资源保护领域。二是 依据文物保护法和物权法关于国有文物所有权的规定，纳入国有财产保护领域。三是 依托英烈保护法，将属于国有文物的英雄烈士纪念设施纳入英烈权益保护领域。
▶另一方面，因地制宜开展专项保护活动。各级检察机关坚持以专项带全局，通过开展文物和历史文化遗产保护公益诉讼专项活动，主动服务、保障国家重大战略和地方中心工作。
充分发挥公益诉讼诉前程序作用，努力实现双赢多赢共赢。 张军检察长强调，要树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念。行政公益诉讼诉前程序是一项具有鲜明中国特色的制度设计，其程序价值在于充分尊重和发挥行政监管的专业优势，提醒、督促行政机关自我纠错、积极履职。实践中，检察机关发现案件线索后，主动与行政机关磋商沟通，根据具体情况发出诉前检察建议，督促行政机关依法履职。对于涉及多个职能部门的问题，则通过召开圆桌会议等方式，协调推动综合治理，解决“九龙治水”难题。95%以上的案件在诉前得到解决，以最小司法投入获得最佳社会效果，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。贵州省榕江县检察院针对当地一批中国传统村落未得到有效保护的问题，向行政机关发出诉前检察建议，后跟进监督依法提起诉讼，得到法院裁判支持，促成有关职能部门开展联合整治，拆除多处违章建筑。该案被评为检察公益诉讼全面实施两周年典型案例，得到了住房和城乡建设部有关部门的关注和好评。
主动延伸公益诉讼办案职能，与行政机关协同推进历史文化保护长效机制建设。 各级检察机关在实践中坚持跟进监督理念，与行政机关加强协作配合，充分发挥社会治理效能，共同形成公益保护合力。最高检积极宣传推广《贵州省传统村落保护和发展条例》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，引导省级检察院争取省人大支持，为传统村落等文物和文化遗产保护提供地方性法规依据。检察公益诉讼在文物和历史文化遗产保护领域取得阶段性成效，最突出的原因在于其独特的职能定位和工作理念，与行政机关形成了保护合力。
▶第一， 检察公益诉讼在维护公共利益中的定位具有兜底性，是督促之诉、协同之诉，而不是追责之诉。在文物和历史文化遗产保护中，行政机关肩负着首要(第一顺位)的责任，而检察机关属于第二顺位的监督主体。两者在目标上是一致的，具有同向发力、强化协作的制度基础。
▶第二， 在文物和历史文化遗产保护公益诉讼特别是行政公益诉讼中，检察机关坚持双赢多赢共赢、持续跟进监督的理念。这与行政机关的执法机制并不排斥，双方可以优势互补，增强合力，提升保护效果。
着力破解突出问题，协同推进文物和文化遗产保护。 检察机关在探索开展文物和历史文化遗产公益诉讼保护过程中，也存在一些突出问题和困难。
▶ 一是 相关行政机关履职尽责的标准有待进一步明确。
▶ 二是 对于非国有文物以及非物质文化遗产的保护，提起公益诉讼的法律依据不足或者存在争议。
▶ 三是 从全国层面看，在历史文化遗产保护特别是传统村落保护等方面仍然缺乏具体的法律规定、评价标准和配套政策支持，缺少专业人才和专门办事机构等。
下一步，最高检将与住建、文旅、文物保护等行政职能部门加强协作，不断增强文物和历史文化遗产保护的合力。
一是加强立法研究，推动立法完善。深入贯彻落实习近平总书记关于历史文化保护的重要指示批示，结合全国两会建议、提案的办理工作，共同推动在修改文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产法、历史文化名城名镇名村保护条例等相关法律法规时，增设公益诉讼相关条款，授权检察机关对妨害文物和历史文化遗产保护利用、损害国家利益和社会公共利益的行为，依法提起民事和行政公益诉讼。
二是加强实践探索，彰显办案成效。一个行动胜过一打纲领，落实习近平总书记重要指示批示，关键在实干。要指导各地开展检察公益诉讼专项活动，充分发挥一体化办案优势，强化案件办理，注重办案实效，和住建部门等各相关行政机关协同解决历史文化遗产保护中存在的突出问题，联合发布典型案例，营造全社会共同参与历史文化遗产保护利用、传承中华优秀传统文化的公益保护氛围。
三是加强协作配合，建立长效机制。去年以来，最高检围绕传统村落保护和历史文化名城名镇名村保护等问题，与住建部等部门进行座谈交流，开展联合培训，建立沟通协作机制，通报有关工作情况，有效推动公益诉讼助力历史文化保护。各地要持续优化行政执法与检察监督的衔接协作，推动建立历史文化名城名镇名村保护工作跨部门协商机制，通过召开联席会议等方式，协调历史文化名城名镇名村保护涉及的相关工作。
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