[摘要] 第 1 章引言1 1 选题背景土地作为人类赖以生存的宝贵资源，
第 1 章引言
1.1 选题背景
土地作为人类赖以生存的宝贵资源，自古以来就为人们所重视。尤其是近代改革开放以来，随着我国经济的快速发展和城镇化进程的不断推进，各级政府对土地的需求愈加旺盛，“市级土地利用总体规划”作为土地规划体系中最为关键的也是最为重要的内容，其实施效果如何，往往代表着整个土地规划体系的效益发挥。其在落实国家宏观调控政策、引导地方产业发展和严格保护耕地、促进集约节约用地、实行用途管制等政策等方面发挥着致关重要的作用，越来越被各级地方政府重视。但是，由于经济发展程度的不断深入，再加上土地规划修编时对未来经济发展预期性考虑不到位、公众及部门参与不全面、政府政绩观念等原因，“市级土地利用总体规划”往往在某些方面不能满足地方经济发展的需要，甚至在一定程度上成为了制约经济发展的“瓶颈因素”。一旦成为制约因素，地方政府为了经济发展往往会动用行政干预手段，频繁调整规划，从而对土地规划的刚性及其对经济的宏观调控作用形成挑战，对经济健康、可持续发展带来负面作用。针对于此，本文以大量的基层数据为基础，以从事土地规划管理工作多年的经验和致力于我国土地管理制度改革事业的激情为动力，在中国地质大学（北京）的精心培养和指导下，经过认真的准备和思考，以大量的濮阳市数据为基础，对现行的“市级土地利用总体规划”的实施情况做进一步的研究，提出进一步的改进途径。并在此基础上对我国未来的土地管理制度进行了展望，构建出了新的土地管理“顶层设计”。
1.2 研究现状
1.2.1 国内研究现状
国内学者对土地规划的研究多从土地规划的内部结构、外部关系、实施理念和管理方法入手，对其参与宏观经济调控的研究相对较少。围绕土地资源和能源的有限性和对经济发展的约束性来研究如何将土地规划进行有效的科学的布局。其观点认为，中国未来城市的发展面临的主要约束是土地的供给，中国城市的快速发展对土地的需求日益加快，而土地资源因其数量的有限性和不可再生性，再加上中国庞大的人口数量基数，如此以来，中国城市的快速发展势必危及我国的粮食安全，其解决思路主要有城市发展的圈位理论，即城市发展实行都市圈战略，压缩城市与城市之间的交通用地规模，减少对土地的过度需求（赵燕菁 2007）；另外，要在城市发展当中大力倡导节约、集约用地理念。坚持实行在土地资源和能源约束条件下的土地利用模式，从宏观层面上，对产业的分布要从全国一盘棋的思路转变到以都市或区域为单元的各自相对独立的资源节约型用地模式。同时提出了土地资源税的分税制度，将土地的开发利用程度以税收的形式，结合全国经济发展不平衡的现状，将之平衡于经济发展相对较弱的地区，进而实现全国经济的均衡发展。还有的观点认为，土地规划当中的各类用地布局不合理，不够细化，缺乏可操作性，从而降低了对土地的精细化管理和应用（焦淑珊 2011）。实际上这部分内容多数情况下已经各级《城市规划》进行了很好的控制。该文还提出了城乡结合部土地规划无法控制的问题，该问题的提出相对较为现实，在现在的土地利用模式下，城乡结合部的土地严格来讲在现行的土地规划体系下亦有控制，只是相对较弱而已。该文同时还提出了土地规划与现实经济发展不协调的问题。《对我国土地规划的探讨》则对现行土地规划的实施不能按原规划内容进行实施、规划编制方法不妥等问题（吴俊 2011）。《城市土地规划与城市环境关系》（赵艳 2010）则对以下内容进行了研究：土地分配是依据计划人口数，缺乏对流动性的认识、市场有较好的配置土地资源的作用，但是不可一概而论、土地规划要考虑环境容量的问题（赵红刘建华 2001）。《国外土地规划立法特点及对我国的启示》（武庆娟陈得根魏莉娜）则提出了土地规划法制建设的问题（武庆娟陈利根魏莉娜 2006）该问题的提出在理念上与笔者有较高的苟同，均认为土地规划立法的出发点都是强化土地规划的刚性的问题，同时也强调的土地编制过程中的公众参与和政府主导的观点。《基于制度创新的城边村土地规划与开发研究——以广州市番禺区龙美村为例》（叶红、郑书剑）提出的“增加建设用地来源”和“现行征地价格的不合理及未来改革方向”的思路（叶红郑书剑2011）则是我国目前在即将召开的十八届三中全会中重点予以考虑的土地制度顶层设计的改革问题。
第 2 章 市级土地利用总体规划概况
2.1 土地利用总体规划概念
“市级土地利用总体规划”是指在市域行政范围内，根据上级土地利用总体规划确定的目标，结合当地国民经济发展状况及当地自然和社会条件，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地而已的宏观战略措施。包括市市、县、乡三级土地利用总体规划。其核心内容是落实上级规划目标、优化当地土地利用结构和用地布局，均衡各业用地。其实质是对有限的土地资源在国民经济各部门间的合理配置，包括数量、质量、区位等。
2.2 土地利用总体规划的框架结构
目前，我国的土地利用规划采用的是分级管理、逐层落实的模式，共分为全国土地利用总体规划、省（自治区、直辖市）级土地利用总体规划、市（州）级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡（街道办）土地利用总体规划。五级规划各司其职，各有各的重点内容。
（1）全国土地利用总体规划纲要
全国土地利用总体总体规划纲要主要是在全国国民经济发展计划安排下，统筹安排全国土地利用资源的开发时序、保护任务、全国主体功能区划分、协调全国的土地利用与生态建设等。
（2）省级土地利用总体规划
省级土地利用总体规划则是在全国土地利用总体规划纲要的基础上，分析全省的资源状况，根据全省的国民经济发展计划，合理制定土地利用的目标、结构、布局等，同时将全国性的约束性指标进行逐级分解下达。
（3）市级土地利用总体规划
市级土地利用总体规划更多当然也要求首先结合当地的资源状况，制定完成地方经济发展目标的具体措施。但实际而言，该级土地利用规划更多地是在落实上级下达目标的下功夫，也就是说，市级土地利用规划完成地方经济发展目标本身就是附带极强的条件性的。如此以来，为了更好地发展经济，地方政府往往会考虑诸多畸形因素，为了经济发展，可能会牺牲一些规划本身想要达到的初衷。
（4）县级土地利用总体规划
县级土地利用规划的资源分析和目标分解更多地是一种规范性和程序性的动作，它的主要目标，从现实工作中来看主要是保证中心城区的经济发展，其次就是将必须完成的指令性指标逐级分解下达到各乡镇。
（5）乡级土地利用总体规划
乡级土地利用总体规划是我国目前土地利用总体规划的末稍级的规划，但却是各类用地基础性规划，实用性最强。我国的土地规划用途管制制度都是依据这一级土地规划来体现的，因为该级土地规划要求对所辖范围内的每宗土地的用途进行严格限制，以引导或者更确切地说是限制土地利用的开发时序，最终体现土地参与宏观调控的初衷。
第3章 市级土地利用总体规划问题分析 ................................ 19
3.1 市级土地利用总体规划编制过程主要问题 ......................... 19
3.1.1 规划基数与土地调查基数不一致 .......................... 19
3.1.2 与城市总体规划目标不一致 .............................. 20
第4章 土地利用总体规划管理体制带来的土地利用制度问题 .............. 33
4.1 土地管理制度现状 ................... 33
4.2 土地规划刚性不足弹性有余 .............. 34
第5章土地利用总体规划问题改进途径 .................. 41
5.1 提高土地利用总体规划的科学性 .................... 41
5.1.1 规划编制基数采集 ................. 41
5.1.2 土地规划理念革新 ............. 41
第 5 章土地利用总体规划问题改进途径
5.1 提高土地利用总体规划的科学性
5.1.1 规划编制基数采集
土地利用总体规划编制基期数据的采集往往关系着规划的实施效益问题，因此一定要慎之又慎。
首先要保证土地调查数据的真实性，那么如何才能保证土地变更调查数据延续多年后的真实性呢，建议可以采取以下措施：一是以土地调查数据库和日益成熟的土地卫星成像技术，成立第三方土地调查机构，根据卫片解析资料和地方批供土地备案资料，进行现状变更，以保证变更调查工作不受地方政府行政干预，保障调查数据的现势性和真实性；
二是在规划修编过程中引入数据校准机制，针对土地规划编制基期年的变更调查数据，按照一定的规程，通过一定范围的现状调查，结合卫片解析数据对现状调查数据进行校正，以图最大限度地保证数据的真实性；
三是由政府牵头，专家负责，将各相关行业规划的核心内容和数据进行论证、分析，之后再结合实际，按照一定比例进行抽样调查校正，保证数据的协调统一性。
5.1.2 土地规划理念革新
（1）“蓝图规划”向“绿图规划”过度
我们现的土地规划理念仍然是延用前苏联模式下的管理模式：“蓝图规划”。就是先自上而下地建立土地规划的各种指体系，之后再逐步、逐级地进行落实和实施。“蓝图规划”理论强调的是对规划过程的控制，理想状态是通过对规划实施过程的监督和管理，来保障规划理念和结果的实现。像我们现行的全国土地规划大纲就对全国各省土地规划的耕地保有量、基本农田数量、新增建设用地总量等类指标进行控制，之后再以年度计划的形式对土地原来指标体系各项指标的落实进行分解下达，以期达到完全控制的目的，但是由于权力寻租、权大于法、官不释权等因素的影响，实际效果往往并非如此。
第 6 章 结论
我国现行的土地规划体系来源于始于 1987 年的土地管理法律体系，该体系的土地管理理念带有强烈的计划经济色彩，再加一系列的政治、经济和社会等因素的影响，致使土地利用总体规划已不能够适应我国现在高速发展的经济需要。那么现行的土地规划制度都存在哪些方面问题呢？归纳起来主要有以下几个方面：
（1）土地调查制度存在缺陷，影响土地规划的科学性。主要是土地变更调查制度与土地目标考核挂钩和做为土地违法查处的主要依据等，再加上年度变更调查是以基层变更为主，向上逐层汇交。所以必然导致变更调查数据失真，而变更调查数据是各级土地规划编制的主要依据，这样一来，土地规划的科学性必将受到影响。
（2）土地规划法律地位过低，协调各业用地存在难度。土地利用总体规划如果按法律地位来讲，与各行业规划基本相当，如果按其经济地位来讲，还要在国民经济和社会发展规划之后。再加上土地规划本身的“约束性”特性，与城市规划的“扩张性”存在天然矛盾，所以会导致一系列的矛盾问题。
（3）土地规划“龙头作用”不实，调控经济能力较弱。我国现阶段实行的是“土地用途管制”制度，土地规划的“龙头作用”主要由土地规划的“刚性”来体现。而为了促进地方经济发展，我国现行的土地规划管理制度正在逐步放松，规划实施的权力正逐步下放，弹性增加。如此一来，近阶段来看似乎是降低了土地对地方经济发展的“瓶颈”作用，但长远或全国来看，其负面作用必将逐步显现。
基于以上问题考虑，我国现行的土地规划管理制度的改进途径应该从以下方面着手：
（1）构建全新的土地调查机制，确保规划编制基数的真实性。
土地利用总体规划编制基期数据的采集往往关系着规划的实施效益问题，因此一定要慎之又慎。具体而言：一是以土地调查数据库和日益成熟的土地卫星成像技术，成立第三方土地调查机构，根据卫片解析资料和地方逐级备案的土地资料，进行现状变更，以保证变更调查工作不受地方政府行政干预，保障调查数据的现势性和真实性；二是在规划修编过程中引入数据校准机制，针对土地规划编制基期年的变更调查数据，按照一定的规程，通过一定范围的现状调查，结合卫片解析数据对现状调查数据进行校正，最大限度地保证数据的真实性；三是由政府牵头，专家负责，将各相关行业规划的核心内容和数据进行论证、分析，之后再结合实际，按照一定比例进行抽样调查校正，保证数据的协调统一。
参考文献（略）
