[摘要] 江苏南京、苏州入选首批城市更新试点名单。城市更新试点有哪些要点?南京、苏州为何能入选?它们将如何开展试点探索?
住建部日前印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，明确将在21个城市(区)开展第一批城市更新试点，重点探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。第一批试点自今年11月开始，为期2年。江苏南京、苏州入选首批试点名单。城市更新试点有哪些要点?南京、苏州为何能入选?它们将如何开展试点探索?
既修复“过往”，又谋划未来
《通知》中明确，针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式。城市更新重要时期、问题和短板、底线要求、转变方式，这些关键词对城市更新意味着什么?
中国城市规划学会城市更新学术委员会主任委员、东南大学建筑学院教授阳建强告诉记者，今年全国两会期间，城市更新首次被写入《政府工作报告》，明确“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。这说明“十四五”时期及未来一段时间，国家将全力实施城市更新行动。在此阶段，原来粗犷、快速、外延型的建设新区方式不适用了，城市更新的理念和方式都要转变。从原来的“拆改留”到现在的“留改拆”，就是城市更新理念的最大改变，也是价值观和模式的重大转变。
我国城镇化率已经超过60%。“之前在快速城镇化过程中，不少城市侧重经济层面考虑，忽视对人、对生态的关注，在生态环境、空间质量、土地集约利用等方面累积了很多问题。”江苏省规划设计集团副总规划师王承华说，进入城镇化后半场，人们对城市生活品质、生态环境有更高追求，城市进入了一个增量发展与存量提质并存的新阶段。国家提出实施城市更新行动，就是要通过更新来修复之前产生的一系列城市问题。“这轮城市更新，要重点考虑从人的需求出发。”她举例说，比如完善消防等城市基础安全设施和公共服务配套、修复城市生态系统、为新业态提供相应载体推动产业结构转型等，既修补原来的城市发展问题，又为未来发展留下更多可能性。
“底线是尊重城市的历史文化，尊重群众的意愿，保护好城市传统风貌，不能破坏生态环境……城市更新不应是短期建设行为，应该是持续的、渐进的和整体的系统更新。”阳建强认为，江苏南京和苏州入选首批试点，是因为这两个城市非常典型。它们都是国家历史文化名城，具有代表性，并且已经在城市更新方面进行了多年实践，在政策层面以及多部门协同工作机制方面都做了一些有益探索。其城市更新的成功探索，会给国内其他城市带来示范和借鉴意义。
老旧小区改造、老城区有机更新、老工业区改造、滨水地区更新等，都属于城市更新范畴。“城市更新是一个复杂的社会系统工程，如何在城市更新中贯穿有机更新理念、处理好城市问题，破解长期困扰我们的难点，是试点城市应该去探索的。”阳建强说。
先行探索，一批精品项目亮相
位于老城南的小西湖是南京 22 个历史风貌区之一。如今，小西湖片区已从昔日的老旧棚户区“变身”兼具历史气息与文艺范的潮流打卡地。南京在小西湖片区探索政府和百姓“共商、共建、共享、共赢”的“微更新”模式。例如，在房屋征收上，让居民自主选择去留。改造过程中，近一半居民选择了搬迁，释放出的建筑空间被改造成 48 个院落，被打造成“共享院”、文艺范咖啡馆、民宿等多种形态。
“与过去多由政府或开发商主导的更新模式不同，现在更强调共建共治理念、多元参与模式。”在王承华看来，这轮城市更新，首先是制度更新，只有政策制度理顺了，更新才能顺利、可持续地推动。比如，要将更新增益的分配机制做好，激发市场、社会力量来参与改造。
城市更新的探索早已在南京和苏州展开。南京打造了“喵喵街”、银杏里、水木秦淮等一批主题街巷、特色街区;完成了明城墙沿线、滨江、秦淮河沿岸环境整治提升……南京市建委建设二处处长董文量说，近年来，南京针对城市更新先后出台了相关政策条例40余项，不仅为城市更新提供政策和技术的保障，也为开展国家试点工作奠定了良好的基础。去年，南京印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》，明确对建成区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差等危破老旧住宅片区进行更新，这一政策获全国推广。
苏州则以美丽宜居城市建设为切入点进行城市更新。苏州市政府房屋征收办公室副主任王海介绍，苏州精细化制定九大行动计划，包括住房系统优化行动、宜居街区提标行动、水乡雅镇塑造行动、水城特色彰显行动、名城文脉活化行动、城市韧性提升行动、公共服务创优行动、智慧城市创新行动和低碳未来共建行动。“避免大规模的建设和拆迁方式，我们以九大行动为抓手精细化筛选城市更新项目，对住房系统、宜居街区、历史文化街区、公共服务设施等进行系统的更新行动，优化公共服务设施布局，提升基础设施水平，完善城市功能品质，补足民生短板。”王海说。
苏州还针对历史文化名城保护与更新重点推进了老旧小区改造、保障房试点建设、城市“黑色蜘蛛网”整治、生活垃圾分类、名城增绿等一系列工作，名城功能进一步提升，人居环境改善明显。苏州推进古城精品片区整体更新，把城市功能品质提升与人口调控紧密挂钩，打造了一批精品项目。同时，开展了“古城细胞解剖工程”，对传统民居相关结构肌理、文化内涵等内容深度挖掘，全面性收集、系统性分析、专业性研判，甄选推荐形成传统民居、历史建筑和历史院落档案，为今后古城有序更新提供新的支撑。此外，为了推动姑苏区更好地发挥历史文化名城优势，创新思路推动古城保护和更新，编制了苏州历史文化名城保护提升总体方案及各专题方案。
放眼全省，不只南京、苏州，各地都在试点探索城市更新。记者从省住建厅了解到，作为全国首个美丽宜居城市建设试点省份，江苏各地结合已探索实践的美丽宜居城市建设，深入实施城市更新行动。美丽宜居城市建设两批323个省级试点项目中，城市更新类项目有252个。
重系统性，传承城市肌理
“城市更新是一个非常个性化的事情，城市不同地段、不同人口，面临的问题都不一样，所以更新模式是多样化的。”王承华举例说，可以不改变建筑功能做一些微改造，也可以对危房局部拆除重建，还可以功能置换，将原来工业厂房空间改造为新产业发展场所，等等。
“我们现在做城市更新规划，一个重要方面是放到更大片区中，统筹考虑城市功能、公共服务、安全基础设施配套、生态系统等保障，把片区研究透，维护城市整体的系统性。”她认为，原来城市开发基本是大拆大建，导致很多有趣的小街小巷没有了。现在国家强调从“拆改留”转向“留改拆”，这样城市的肌理可以更好保存下来，城市空间会更丰富、多样。空间多样了，业态才能多样，城市活力才能更好激发出来。
城市更新试点“任务书”和“时间表”已划定，苏州、南京将怎么干?
王海说，苏州将建立城市更新体检评估、城市更新规划编制、城市更新实施方案三个层次的城市更新体系。在体检评估上，搭建部门联动、公众参与的城市体检信息平台，以此为基础建立苏州市城市更新综合管理信息系统，设立城市更新项目基础库、项目储备库和项目启动库。在城市更新专项规划中划定更新片区，明确更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略，明确总体管控要求，确保更新有序开展。此外，苏州将精研城市更新实施工作方案，包括修建性详细规划方案、搬迁方案、补偿安置方案、地价测算方案、项目资金方案、招商引资方案、产出效率等相关内容。政府和实施主体通过实施方案平台协调利益分配，确保各方受益。
在路径上，苏州将探索以街区为单元统筹城市更新。制定各街区更新计划，整合各类空间资源，有针对性地补短板、强弱项。同时，苏州还将探索以重点项目建设带动城市更新。结合重点项目建设，推动周边地区老旧楼宇与传统商圈、老旧厂房与低效产业园区提质增效，促进公共空间与公共设施品质提升。
“目前南京正统筹编制城市更新方案，围绕老旧小区等居住类地块、旧厂房等生产类建筑、滨水岸线等公共类空间及综合类片区开展试点。”董文量说，南京将以试点为契机，在补齐城市短板、解决城市突出问题的同时，探索建立城市更新工作机制、实施模式、政策措施、技术方法和管理制度等，形成“南京经验”。
南京的城市更新试点将重点聚焦历史底蕴深厚、开发建设较早、亟需更新改造的主城四区，江北新区和其他各区重点单元和重点项目也将纳入试点范围。南京将合理规划城市更新单元，完成一批有代表性、具有示范效应的城市更新项目。在居住区，加大老旧小区改造工作力度，将城市居住社区活动场地建设作为改造的重要内容;在老建筑、老厂房方面，鼓励利用旧厂房、旧仓库、老商业改造建设现代公共服务和创新创业载体;探索历史建筑利用正负面清单等活化路径，做好传统民居、红色场馆、革命文化纪念地等保护利用工作……
董文量表示，城市更新将妥善处理好保留城市记忆和彰显当代城市风范的关系，注重城市文脉传承和城市肌理延续，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。(中国建设报)
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