[摘要] 在各地政策密集出台之际适时从全国层面划出城市更新重要底线，确定了未来城市更新的主基调，核心目标就是要推动由过去的单一“开发方式”转变。
实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。2021年以来，全国各地城市更新行动快速展开。
但是，在推进城市更新行动当中，有些城市出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，一些地方随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价、增加生活成本，产生了新的城市问题。
8月31日，住建部正式印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对实施城市更新行动，防止大拆大建等一系列问题进行纠偏，城市更新行动迎来“换挡调速期”。
划清底线与原则
“经过高速的城镇化发展，我国现在的城镇化水平已经超过了60%，也就是说我们已经步入到城镇化的中后期了。城市在新的发展阶段，面临着很多新的问题和新的形势。”8月31日，住建部副部长黄艳在国新办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上说。
黄艳表示，实施城市更新行动，要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，这是一个非常重要的抓手。城市更新的内涵应该是要推动城市结构优化、功能完善以及品质提升，而且它还是转变城市开发建设方式的一个重要抓手。
具体到实施路径上，《通知》要求，“划定城市更新重要底线，防止城市更新变形走样。”包括严控大规模拆迁、增建、搬迁，确保住房租赁市场供需平衡。
第一，严控大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。
第二，严控大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。
第三，严控大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
第四，确保住房租赁市场供需平稳，控制住房租金涨幅。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。“有些地方大拆大建后，给群众租房带来困难，所以要降低市民尤其是低收入困难群体租房子的成本。”黄艳说。
日前，北京市发布《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》，行动计划提出，北京城市更新要紧扣新版总规和发展实际，聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，推动六类城市更新项目的发展：首都功能核心区平房(院落)申请式退租和保护性修缮、恢复性修建;老旧小区改造;危旧楼房改建和简易楼腾退改造;老旧楼宇与传统商圈改造升级;低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造;城镇棚户区改造。
中指研究院指出，在各地政策密集出台之际适时从全国层面划出城市更新重要底线，确定了未来城市更新的主基调，核心目标就是要推动由过去的单一“开发方式”转变。整体来看，“防止大拆大建”将有效避免重走城市粗放开发建设老路，对保留特定时代建筑、保持老城格局、延续城市特色风貌起到重要作用。体现了城市内涵发展、高质量发展的核心要义，是我国城市建设管理水平进一步提升的重要体现。
从保留建筑到保留城市记忆
针对保护城市历史文化、塑造城市风貌，实施更新行动中指出，要建立“城市历史文化保护与传承体系”。然而，针对城市更新中破坏历史建筑、损害历史古迹与改变历史风貌区以及建设性的破坏活动仍有发生。
《通知》要求，要保留城市记忆。尽量保留、改造、利用既有的建筑，不随意移迁拆除已经认定的历史建筑、具有保护价值的老建筑，鼓励采用“绣花功夫”来织补、修补、更新，保持老城区的格局和肌理，坚持低影响的更新建设模式，延续城市的历史文脉和特色风貌。
9月8日，在国务院举办的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》(下称《意见》)发布会上，就如何在城市更新中做好历史文化保护传承工作，住房和城乡建设部总经济师杨保军表示，城市更新中，一些地方伐移老树现象，引起了当地群众的不满，也引起了中央领导的关注。
杨保军讲述了西周时期保护古树的一个典故，《诗经》有一篇讲的是“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，讲的是为了纪念召伯，他在一棵甘棠树下处理过公务，为民办了很多实事，所以老百姓就说，这棵树不能砍、不能折、不能伐、不能移，因为我们看到这棵树就想起了召伯的功绩。
“几千年以来，中国人这种睹物思人，是一个文化传统。所以老百姓对有历史记忆、凝聚了人们情感的一些古树、老房子，他们是有深深感情的，我们要尊重这样的感情。”杨保军说。
《通知》详细明确了“坚持应留尽留，全力保留城市记忆”：
保留利用既有建筑。不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、长期闲置。对拟实施城市更新的区域，要及时开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。鼓励在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强厂房、商场、办公楼等既有建筑改造、修缮和利用。
保持老城格局尺度。不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。鼓励采用“绣花”功夫，对旧厂区、旧商业区、旧居住区等进行修补、织补式更新，严格控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的格局和肌理。
延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式，保持老城区自然山水环境，保护古树、古桥、古井等历史遗存。鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑。加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
“从这些年的经验看，那些保护工作做得比较好的城市，比如扬州、绍兴等，往往能够做到不急功近利。以小规模、渐进式的节奏，久久为功，才能做好城市的更新和保护工作。”杨保军表示。
仲量联行在其《聚焦社区更新，唤醒城市活力》报告中指出，传统的大规模房地产开发逻辑在老旧社区更新改造中不再普遍适用，“渐进式更新”和“微更新”成为关键趋势。“尊重历史，唤醒记忆，融入当下”是老旧社区更新改造的首要出发点，在充分考虑改造后引入的新功能新业态，需要与历史文化、历史建筑融合，保护历史建筑和尊重历史文化特色。
截至目前，我国共公布了137个国家历史文化名城、312个中国历史文化名镇，已划定历史文化街区970片，确定历史建筑42700处，大量的历史文化遗产得到了保护。
加强城市更新顶层设计
中指研究认为，《通知》的下发，进一步明确我国新时期城市更新行动的内涵、目标和任务。此前，住建部发布的《城市更新行动》中清晰指出，城市更新行动目标包括：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。
“我国已进入城市化的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’。既要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市本身所产生的问题。”黄艳说，在实施城市更新行动中要避免惯性思维，改变大拆大建的错误倾向。
《通知》提到，城市更新要探索一套可持续更新的模式。“不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。”
黄艳表示，吸引社会力量参与更新，尤其是不搞政绩工程、面子工程，更注重补短板、惠民生的里子工程，统筹地上地下设施建设，提高城市的安全和韧性，尤其在社区层面，还是要注重补齐设施和服务短板，建设完整的居住社区。
在探索城市更新可持续的发展模式上，除了政府协调各类存量资源，加大财政支持力度外，一方面，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。另一方面，支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。
9月25日，住房和城乡建设部副部长黄艳在“2020/2021中国城市规划年会”上表示，进入新时期，城市发展建设的动力、动力机制均发生了变化，她强调，城市更新广义上不是一场“建设行动”，而应是城市治理行动。
在黄艳看来，城市更新是一个永远在路上的工作。由于现有的标准、规范、财税体系大多针对新建开发模式，缺乏必要的城市更新支持政策。“下一阶段，城市更新行动将进一步加强顶层设计，推进试点示范，加强监管落实底线要求，完善支持存量更新的土地、规划、金融、财税等政策体系。”
中指研究认为，对于市场主体而言，由于拆除重建能够带来增量开发空间，成为近几年部分房地产开发企业的土地补充渠道之一，在城市更新行动之下，未来需要以更广的视角看待城市更新，混合改造、功能改变、综合整治均有巨大的市场空间。(新立楼市)
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